近年来，随着中央银行及其他金融监管机构纵向新体制的建立和工农中建四大国有商业银行垂直管理体制的强化，地方尤其是县域金融方面出现了两个越来越明显并密切相关的问题：一是由于四大国有商业银行机构撤并、权力上收导致地方金融服务越来越薄弱：二是在中央银行地方分支行彻底垂直领导并定位于金融监管后，地方金融发展和金融服务越来越不被重视。这种格局客观上将地方推到了一个无所适从、难以作为的尴尬境地，一方面地方政府要对地方区域范围内经济社会发展全面负责，但面对地方经济遭受信贷服务有效供给不足的困扰却无能为力、爱莫能助，另一方面地方政府虽然对地方金融问题缺乏发言权、更没有决策权，却不得不为确保一方金融安全承担“义不容辞”的责任。如果只从纵向金融体制的角度来看，这仅仅是处于最底层、最末端的一个小问题，但由于地方在国民经济活动中担当极其重要的角色，即使是最基层的县域范围，也分布着全国绝大部分的人口、农业生产和相当部分的中小企业，因此，从经济发展和社会稳定的角度来看，则是一个不能不引起重视并及时加以解决的大问题。前一时期，随着上海、北京等在全国具有举足轻重地位和巨大示范效应的直辖市设立金融办公室，地方金融管理问题终于引起了上海各界的正面关注，地方金融管理机构终于从幕后走向了前台，地方金融办公室之所以设立后面所依据的逻辑，以及导致其逻辑的现行金融管理体制所存在的又一种内在缺陷等深层次问题开始引起人们的思考，应该说这是一个令人可喜的势头。但近来关于银行管理体制的传言中关于地方政府金融办公室又可能成为银行监管分支机构的说法，似乎又要使问题复杂化，甚至由此导入另一个与初衷背道而驰的轨迹，因此，有必要对这一问题再次进行深入思考。    一、地方政府的金融管理职能

   地方范围内的金融体制和金融活动，必须有相应的政府机构来管理，这一点没有成为也不应该成为问题，真正的问题是管理哪些事项，并应该由谁管理。在我国，与金融有关的工作事项可以归结为三个方面，一是金融监管，二是货币政策，三是金融改革与发展。在某种意义上来说，在我们这样的发展中和转轨中国家，金融发展甚至比金融改革和金融监管更加重要并更具有根本意义，不能不引起有关方面的足够重视。从层次分布来看，货币政策主要任务分布在中央一级，金融监管和金融改革与发展在中央与地方的分布则基本是均衡的。毫无疑问，货币政策和金融监管是既是货币政策当局也是金融监管当局的中央银行及其分支行的主要职能，与金融监管关系比较密切的金融体制改革也理所当然地进入其职能范围、由其管理和协调，但金融发展问题究竟由哪个机构负责，实际上一直没有明确的界定。

   与金融发展关系比较密切的机构，主要是中央银行及其分支行和各级政府负责发展计划的部门。中央银行明确的职能是货币政策和金融监管，金融发展虽然应该是份内工作，客观地讲，上上下下的确也做了不少的工作，但重要性排位显然比较靠后，加上金融发展牵扯的面比较广，比金融监管等更加具有宏观性和综合性，中央银行也难以全部承担，因此，既不是中央银行的重要工作更不是主要工作。各级政府的发展计划管理部门，作为对国民经济与社会发展尤其是在计划和规划方面负有全面责任的宏观经济管理和综合管理部门，有能力也有责任对金融发展负有部分重要责任，但鉴于金融工作的特殊性，实际上并没有得到明确的授权。以致无论是在国家的十五计划还是中央银行的十五计划都没有关于金融发展规划的论述，金融发展尤其是地方金融发展实际上成了一个“被遗忘”的角落。

   金融发展没有明确负责机构，一个直接的后果是导致金融改革与发展缺乏明确的目标和指向，一方面全国全面的金融发展处于不自觉状态，另一方面金融机构各自为“战”，自行发展，甚至背离整体发展的理想方向和目标。由于工农中建四大国有商业银行的存在，在一定程度上掩盖了缺乏金融发展整体规划的严重性，而在四大银行相继撤并“淡出”的地方尤其是县市一级，金融发展规划的缺乏导致了地方性中小金融机构发展没有受到应有的重视，金融服务供给不足、中小企业和县域经济融资难不可避免。可以说，地方金融发展尤其是不发达的中西部地区的县域金融发展成了一个“被遗忘的角落”中最被遗忘的角点，重视金融发展尤其是包括县域范围的地方金融发展问题势在必行、刻不容缓。鉴于地方尤其是县域范围内货币政策的任务比较轻，金融监管已有明确负责机构并取得了显著的成效，因此，地方金融管理的主要任务应该是金融发展以及与此密切相关的金融改革。与此同时，地方金融管理机构还应该在与金融发展密切相关的信用体系建立健全方面发挥应有的作用，归纳起来，地方金融管理职能可以划分为以下四个大的方面：

   １、制定地方金融发展总体规划。制定地方金融发展规划应该是地方金融管理的首要职能。根据地方经济发展的需要，尤其是个人和企业对金融服务需求的规模、特征以及增长趋势的分析预测，参照千人和千企业平均拥有的金融机构数量和结构及其与全国和当地平均水平的比较，制定地方金融发展的总体规划，包括５年和１０年发展计划。

   ２、指导地方性金融机构改革与发展。根据全国金融改革的精神和方向，负责地方范围内金融机构的体制改革与发展方面的重大决策问题。包括以政府和所有者双重身份，负责地方政府全资或部分出资的金融机构发展和改革方面的重大决策，负责新的地方性金融机构的组建的指导和协调等工作。

   ３、推动地方信用体系的建立健全。信用体系建设是金融体系的一个重要的辅助性的基础设施建设，推动地方信用体系建立健全理所当然是地方金融管理的职能。包括地方范围内的信用评价体系的建立，地方中小企业信用担保体系的建立健全，都应该纳入地方金融管理机构的职责范围。

   ４、配合、协调中央驻地金融监管机构工作。为了搞好金融监管并处理好金融监管与金融发展的关系，地方金融管理机构要通过联席会议等形式，作好与中央驻地金融监管机构的沟通与协调工作，配合金融监管机构作好工作，形成合力，共同确保一方金融安全。

   二、地方金融办公室的定位与走向

   地方金融办公室的成立实际上早已铸就于垂直化金融管理体制的建立，对垂直体制在解决一些问题的同时导致新问题出现的这种按下葫芦漂起勺现象的逐步发现和认识，促使一些地方政府从一两年前开始设立自己的金融管理机构，近来具有举足轻重地位和巨大示范效应的直辖市金融办公室的设立，使得地方金融管理问题引起了广泛的关注，其可能引起或存在的问题也随之被揭示，而对地方金融管理机构下一步走向的推测更使这一问题备受关注。

   １、关于地方金融办公室的名称与职能定位。最近一个时期以来，为了促进驻地金融机构改进服务、填补地方金融管理的空白，一些地方政府成立了独立或挂靠于经济综合管理部门的金融办公室（也有与地方党委的金融工作委员会一套人马、两块牌子运作的），总体来看，应该说这是十分必要和及时的有力举措。因为，中央银行分支行主要关心的是金融监管和货币政策、虽然也为地方金融发展做了不少工作，但毕竟不是其法定和主要任务，在金融发展与金融监管、金融风险防范之间难以兼顾和平衡，尤其是当金融发展与金融监管出现明显的矛盾时，必然自觉不自觉地向金融监管方面倾斜，无意或善意地忽略了地方金融发展，这正是近年来地方金融发展相对于国有商业银行改革和金融创新大大滞后的原因。所以，地方金融管理职能不能由中央银行分支行来兼职行使，有必要由地方政府成立专门的机构来负责。实际上，真正的问题不是要不要成立地方金融办公室，而是应该赋予地方金融办公室什么样的职能？就现实情况而言，目前与金融相关的地方政府机构，有些名为金融服务办公室，但实际上没有明确的职能和有效的管理手段；有些名为金融研究办公室，还不是名正言顺的地方金融管理机构；有些是地方金融安全办公室，协调有关金融安全工作；有些类似于联席会议机构，主要是沟通协调不同金融监管机构和驻地金融机构。总体来看，名称不统一，也不规范，更与预期的职能定位不符；职能不明确，也不全面，更不尽合理。名称、职能尤其是职能有必要进行统一规范。我们认为，可正名为地方金融管理办公室为宜，其职能可明确界定为制定地方金融发展总体规划、指导地方性金融机构改革与发展、推动地方信用体系的建立健全工作、配合协调驻地金融监管机构工作等几个主要方面，以便名正言顺、理直气壮地推动不能再忽视的重要工作，履行不可或缺的职责。

   ２、关于地方金融办公室的走向。近来在关于设立银行监管机构的传闻与讨论中，地方金融办公室被有意无意地涉及其中，有媒体认为，各地政府迅速成立金融办的司马昭之心是使“金融办”成为拟议中的“银监会”的派出机构，以期得回以往失去的金融控制权；即便并非如此，地方政府纷纷推出金融办也是令人不安心的。就个别情形而言，不能排除“金融办”希望成为“银监会”派出机构的主观意图和现实可能性，但并非所有的金融办都希望如此，即使金融办真的成了所谓“银监会”的派出机构，地方政府能否如愿以偿得回以往失去的金融控制权恐怕还是一个大大的问号。因为，“金融办”既然成为了“银监会”的派出机构，恐怕就不再听命于地方政府而只能或主要听命于“银监会”了，地方政府也就难以收回以往失去的金融控制权了，这一点已经有前面的地方证管办成功收编为证监会派出机构为例。因此，即使有些金融办或地方党委金融工作委员会的工作人员希望借此机会纳入正规的垂直管理体系，以增加机构的稳定性、权威性甚至工作的优越感，恐怕也很难说所有或大多数地方政府迅速成立金融办有什么司马昭之心，不必为此而过分担心。相反，真正令人担心的倒不是一旦金融办成为“银监会”派出机构后地方政府对金融机构的控制权，而是地方好不容易开始的纠偏努力又将前功尽弃、回到起点，地方金融发展等对于地方经济发展至关重要的问题又将处于无人问津、停滞不前的状态，地方金融服务的改进又将处于听天由命的境地！据此，我们主张，地方金融办的未来应该是地方金融发展的规划、管理和金融监管机构而不应该是“银监会”的派出机构，“银监会”的派出机构应该顺理成章地从中央银行的分支行或金融监管办公室产生，而不能也不必收编地方的金融办公室。希望地方金融办的纷纷设立能够是借十六大的强劲东风，加快金融管理体制向良性发展和地方金融发展走向正规的良好开始！（宋立：国家计委经济研究所）